lunes, 28 de julio de 2008

El proyecto eGovRTD2020

eGovRTD2020 es el acrónimo de Roadmaping eGovernment RTD 2020: Visions and Research Measures towards European Citizenship and Innovative Government.
Se trata de una iniciativa de la Comisión Europea bajo el sexto Programa Marco de Tecnologías de la Sociedad de la Información (6th Framework Programme of IST), que se desarrolló desde enero de 2006 hasta mayo de 2007, y cuyos resultados se sintetizan en un libro descargable desde el sitio web del proyecto: www.egovrtd2020.org

miércoles, 23 de julio de 2008

¿Donde estamos? Otra crítica a las "Acciones para la modernización...

... de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias".

En toda iniciativa estratégica es necesario, después de definir la meta que se desea alcanzar (¿a donde queremos llegar?), conocer la situación de partida (¿donde estamos?). A partir de ambos puntos (origen y destino) diseñaremos la "hoja de ruta", esto es, el mejor camino para transitar con éxito (¿estamos mejorando?) desde el primero hasta el segundo.
Es malo no tener claro el punto de destino (ver la entrada ¡Así cualquiera!) y es peor desconocer, además, el punto de partida. Es algo así como tratar de "llegar a ninguna parte desde ninguna parte".
En el documento Acciones para la Modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias publicado en el B.O.C. Número 88 del viernes 2 de mayo de 2008, aparece "un esquema de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO)" obtenido "a partir del estado de la situación actual (recopilación del conjunto de acciones llevadas a cabo por el Gobierno de Canarias en materia de modernización de la administración)", que queremos comentar.
No vamos a entrar en el mayor o menor acierto de los factores identificados en el cuadro presentado, pues no disponemos de datos para ello, pero de su contenido se desprende,
en nuestra opinión, que la técnica de análisis DAFO no ha sido aplicada con pericia.
Se supone, explicado muy brevemente, que en un análisis de este tipo, las debilidades y fortalezas corresponden a factores internos a la organización en la situación actual, mientras que las amenzas y oportunidades corresponden a factores externos con repercusión en la transición a la situación futura que se desea alcanzar.
Sorprende, por poner solo un ejemplo entre muchos, encontrar como amenaza la "Falta de cultura de servicio público y miedo al cambio del personal de la organización" cuando, a nuestro entender, sería, en todo caso, una debilidad.
A continuación, en el documento de "Acciones..." se dice, al respecto de la metodología empleada (las negrillas son nuestras):
"La última de las fases [Priorización] es un proceso abierto y continuo donde, en base a los recursos disponibles y al DAFO presentado, se deberán seleccionar las acciones de modernización más prioritarias y estratégicas que desea abordar el Gobierno de Canarias en materia de modernización administrativa en los próximos años. Para ello...".
Creemos que, llegados a este punto, sobran más comentarios. Solo una reflexión final:
Decía Séneca que para quién no sabe a que puerto se dirige, todos los vientos son desfavorables.

jueves, 17 de julio de 2008

¡Así cualquiera! Una crítica a las "Acciones para la modernización...

... de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias".

En el documento Acciones para la Modernización de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias publicado en el B.O.C. Número 88 del viernes 2 de mayo de 2008, se denomina “decálogo para la modernización” a “los siguientes diez objetivos”:
“Los objetivos que el Gobierno de Canarias persigue con estas Acciones no son otros que caminar hacia una Administración:
a) Más cercana al ciudadano, poniendo a su disposición todos los recursos y canales posibles.
b) Que favorezca la administración electrónica.
c) Que fomente la cultura de la calidad y la excelencia en la prestación de servicios públicos.
d) Centrada en las personas y que promueva la participación ciudadana.
e) En la que los empleados públicos sean los valedores e impulsores del cambio hacia una Administración moderna y orientada al ciudadano.
f) Con equipos formados y capacitados para ejercer su labor.
g) Con mayor nivel de comunicación y utilización de mecanismos que beneficien el desarrollo sostenible.
h) Que incorpore, de manera permanente, elementos que mejoren la organización y gestión.
i) Que tome la iniciativa en la cooperación con el resto de las administraciones públicas.
j) En definitiva, una Administración más competitiva, más eficiente y más eficaz.”

En nuestra opinión, los diez objetivos que persigue el Gobierno de Canarias serían, según la redacción del texto, uno solo. Una sencilla redacción alternativa podría ser: “...caminar hacia una Administración con las diez características siguientes: ...”

Observamos, en segundo lugar, que ese objetivo no es “llegar” sino, tan solo, “caminar”. Puede ser un buen objetivo caminar hacia la utopía (referencia de perfección que nunca podremos alcanzar) siempre y cuando seamos capaces de saber si estamos en el camino correcto y si estamos, efectivamente, avanzando hacía esa (utópica) meta. Para ello hay que definir hitos (objetivos, en definitiva, por modestos que sean), a los que hay necesariamente que llegar. Si no, podemos estar caminando en círculos en el desierto de la modernización.
En tercer lugar, comprobamos que las diez características de la Administración hacia la que se quiere “caminar” son absolutamente difusas e incuantificables (y, por lo tanto, imposibles de medir y valorar). Se emplean los verbos comodines, a nuestro pesar, de la modernización administrativa (“favorecer”, “fomentar”, “promover”, “impulsar”) y algunas expresiones imprescindibles en la materia (“orientación al ciudadano”, “desarrollo sostenible”, “calidad”, “excelencia”, “cooperación” y, la pareja estrella, “eficacia y eficiencia”), por no hablar de los “mecanismos” y los “elementos” (¿cuales serán?). Solo echamos de menos dos palabras fundamentales del hipotético Manual para la elaboración de planes de modernización administrativa: “transparencia” e “interoperabilidad”.
Podríamos analizar uno a uno los puntos del “decálogo” (por ejemplo el b) “Una Administración que favorezca la administración electrónica”), pero no es necesario porque la conclusión, desde nuestro punto de vista, está clara:
Esta iniciativa tiene el éxito asegurado, puesto que sus resultados podrán ser fácilmente ajustados a su difuso objetivo. Peor aún (o mejor, según se mire) cuando el análisis de la situación de partida tampoco es acertado, pero esto lo comentaremos en otro momento.

jueves, 10 de julio de 2008

Una propuesta (y crítica a la LAECSP) sobre la racionalización de procedimientos administrativos

La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), en su artículo 34 de criterios para la gestión electrónica, indica que "la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procesos y servicios irá siempre precedida [la negrilla es nuestra] de la realización de un análisis de rediseño funcional y simplificación del procedimiento...".
Además, en el Plan de Actuación sobre la LAECSP, del Gobierno de España (páginas 6-7) se insiste en esta idea:
"La adaptación de los procedimientos a la LAECSP a través exclusivamente de una estrategia de incorporación de soluciones tecnológicas resultaría claramente disfuncional. Informatizar un procedimiento ineficiente sólo consigue como resultado una ineficiencia informatizada que difícilmente tendrá aplicación práctica y resultados reales. Por otra parte, el diseño actual de los procedimientos responde a una racionalidad burocrática que en muchas ocasiones no contempla las posibilidades
de optimización que permite la aplicación de las actuales soluciones tecnológicas. La Ley recoge estas consideraciones al establecer que la aplicación de medios electrónicos a los procedimientos debe afrontar, con carácter previo, su rediseño y simplificación con objetivos tasados: la eliminación o reducción de la documentación a aportar, la reducción de los tiempos de tramitación y el equilibrio de las cargas de trabajo en su gestión".
Aunque el argumento parece impecable, queremos introducir un elemento de discrepancia o, al menos, una matización al respecto:
Nuestra experiencia demuestra que, salvo cuestiones realmente obvias, una simplificación "en abstracto" de un procedimiento no suele producir el efecto deseado. Nos viene a la memoria la famosa viñeta humorística de la diferencia entre "lo quería el usuario" y el producto final obtenido, pasando por "lo que entendió el analista". El enfoque que propone la Ley (si bien es cierto que está formulado de forma muy general) responde a una metodología de trabajo "en cascada", que actualmente se encuentra (afortunadamente) superada.
Nosotros planteamos, al contrario de lo que propone el Plan de Actuación, informatizar los procedimientos aunque sean (hipotéticamente) ineficientes. Después, a través de una explotación adecuada de los resultados de esa informatización (por ejemplo utilizando el indicador "tiempo de tramitación de cada fase") podremos detectar cuellos de botella e ineficiencias para refinar el procedimiento. Es decir, proponemos un proceso iterativo.
Para que esto sea posible es necesario que el gestor sobre el que se implementa el procedimiento sea flexible, que permita la obtención de indicadores y que la definición del procedimiento no sea de grano excesivamente fino.
Es probable que no sea necesario realizar demasiadas iteraciones. Podemos imaginar cada iteración como "exprimir una naranja". La primera vez obtendremos una cantidad considerable de zumo, pero después irá disminuyendo hasta que no valga la pena continuar exprimiendo.
Desde el punto de vista humano (mucho más importante que el tecnológico), este enfoque permite abordar con mayores garantías la gestión del cambio.
Suponiendo que los "tecnólogos" involucrados en la simplificación administrativa hayan sido capaces de comunicarse con los responsables del procedimiento (entre otras cosas evitando abusar de argot técnico), podrán ofrecerles datos objetivos y reales sobre la tramitación (para que éstos puedan tomar las mejores decisiones), en lugar de propuestas y recomendaciones "teóricas", por muy acertadas (imaginando que fueran llevadas a la práctica)
que pudieran resultar.

martes, 1 de julio de 2008

En contra del enfoque al flujo de tramitación para la gestión de expedientes administrativos y una propuesta alternativa

En el caso concreto de procedimientos (*) poco reglados, nos manifestamos en contra en contra de la utilización de motores de workflow aplicados a la gestión de expedientes administrativos.

Los principales inconvenientes del enfoque al workflow, según nuestra experiencia, son los siguientes:

  • Se pierde la visión de conjunto del expediente (esto es muy importante en expedientes complejos).

  • Convierte al tramitador en un autómata en lugar de un miembro cualificado de un equipo de trabajo.

  • Resulta inflexible frente a cambios normativos (porque el enfoque al workflow habitualmente requiere definiciones de grano fino) e incidencias cotidianas (por ejemplo bajas o rotaciones de personal).

  • Es dificil detectar errores si se rompe la cadena de tramitación.

Proponemos un enfoque centrado en el expediente, no en el flujo de la tramitación. Este es un matiz sutil pero importante. La tramitación implica, obviamente, un flujo o conjunto ordenado de pasos, pero este flujo solo determina quien, como y cuando accede al expediente (que es “tangible” desde el inicio del trámite como lo es la carpeta del expediente tradicional en papel), en lugar de generar una serie de tareas encadenadas como hacen los motores de workflow.
¿Como plasmar este enfoque en la práctica? Ya hemos desarrollado e implantado con éxito un gestor de expedientes desde esta perspectiva, pero es tema para otro momento.

(*)NOTA: Diferencia entre “procedimiento administrativo” y “expediente administrativo”. Este último no es otra cosa que el conjunto de documentos en que se materializa el primero y que debe cumplir una serie de condiciones y requisitos para garantizar los derechos de los ciudadanos.